Histoire & patrimoine

Chambre commerciale de la Cour de cassation

Genèse du Conseil supérieur de la magistrature

Le Conseil supérieur de la magistrature apparaît dans la loi du 30 août 1883 sur la réforme de l’organisation judiciaire, qui désigne ainsi la Cour de cassation, statuant toutes chambres réunies, pour connaître de la discipline des magistrats.

LA CONSTITUTION du 27 octobre 1946 en fait un organe constitutionnel autonome. Consacré dans le titre IX de la Constitution, qui marque la volonté de fonder une justice indépendante, le Conseil est alors présidé par le Président de la République, le garde des sceaux étant le vice-président. II est composé de six membres élus par l’Assemblée nationale, quatre magistrats élus par leurs pairs et deux membres désignés, au sein des professions judiciaires, par le Président de la République. Les compétences du Conseil sont élargies. II propose au Président de la République la nomination des magistrats du siège. Il assure la discipline et indépendance de ces magistrats, ainsi que I'administration des tribunaux judiciaires. Il n'exercera toutefois pas, en fait, cette dernière compétence.

La Constitution du 4 octobre 1958 réforme l'institution. Sa composition est modifiée autour du Président de la République et du garde des sceaux, qui restent président et vice-président, neuf membres sont désignés par le chef de l'État, soit directement (deux personnalités qualifiées), soit sur proposition du bureau de la Cour de cassation (six magistrats) ou de l'assemblée générale du Conseil d'État (un conseiller d'Etat). Les pouvoirs du Conseil sont limités, l'ancien Conseil ayant été dans l'incapacité d’exercer l’ensemble de ses prérogatives. II ne propose plus au Président de la République que la.nomination des magistrats du siège de la Cour de cassation et des premiers présidents de cour d'appel. Il donne un avis simple sur le projet de nomination des autres magistrats du siège. Il est confirmé comme conseil de discipline des magistrats.

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La loi constitutionnelle du 27 juillet 1995 et la loi organique du 5 février 1994 réforment profondément l'institution issue de la Constitution de 1958, tant sur la composition du Conseil que sur ses attributions. Deux formations sont créées, l'une compétente à I'égard des magistrats du siège, I'autre à I’égard des magistrats du parquet. Le Conseil demeure présidé par le Président de la République; le garde des sceaux en assure la vice-présidence. Toutefois, les six magistrats composant chacune des formations sont dorénavant élus : cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet pour la formation compétente à l'égard des magistrats du siège, et cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège pour la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet. Ce système symbolise I'unité du corps judiciaire. Le Conseil est en outre composé de quatre membres communs aux deux Formations, désignés par le Président de la République, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et par I’assemblée générale du Conseil d'État.

Les prérogatives du Conseil sont renforcées. Il procède dorénavant, non seulement à Ia nomination des magistrats de la Cour de cassation et des premiers présidents de cours d'appel, mais aussi à celle des présidents des tribunaux de grande instance. Pour tous les magistrats du siège ne relevant pas du pouvoir de proposition du Conseil, un avis conforme est requis. En cas d'avis non-conforme, le ministre de la justice ne peut passer outre. Enfin, la formation du Conseil compétente à l'égard des magistrats du parquet se voit attribuer un pouvoir d'avis simple, Favorable ou défavorable, pour toutes les nominations des magistrats du parquet, à l'exception de ceux dont les emplois sont pourvus en Conseil des ministres, procureur général prés Ia Cour de cassation et procureurs généraux prés les cours d’appel.

Salon bleu de l'hôtel Moreau-Lequeu

La loi organique du 25 juin 2001 modifie le mode d'élection des magistrats autres que les membres de la Cour de cassation et les chefs de cour et de juridiction, de parquet général et de parquet, en adoptant le scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel. Elle modifie en outre le mode de saisine et le mode de fonctionnement du Conseil statuant en formation disciplinaire.

La loi n°2008-274 du 25 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République et la loi organique n°2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution réforment une nouvelle fois le Conseil supérieur de la magistrature, sur trois points : sa composition et son fonctionnement, le mode de nomination des magistrats et la possibilité pour les justiciables de saisir le Conseil d'une plainte contre un magistrat.

Histoire

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Themis

« Une création continue de la République ». C’est ainsi que le parcours du Conseil supérieur de la magistrature a été résumé par un de ses anciens membres, Jean Gicquel. A partir de sa création, cette institution engage un processus d’émancipation et d’autonomisation, à la recherche d’une place à part entre le législatif, l’exécutif et le judiciaire. Comment comprendre ce parcours si singulier ? Et quelles en sont les étapes ?

La première naissance du CSM sous la IIIème République se déroule dans le climat très particulier des années 1880. Y règne l’hostilité des Républicains à l’égard d’une magistrature marquée par les traditions de l’Empire et de l’ordre moral, dressée contre le nouveau gouvernement et sa politique anticléricale. Après quatre ans de controverse, la loi du 30 août 1883 ouvre l’âge de la justice républicaine. Cette loi veut apurer le passé pour mieux reconstruire une magistrature « en phase avec la nation ». Elle érige la loyauté républicaine en faute disciplinaire : « toute délibération politique, toute manifestation ou démonstration d’hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux magistrats» (art. 14). Elle suspend l’inamovibilité ce qui permet la plus vaste épuration (900 à 1000 magistrats ont démissionné) de l’histoire de notre justice. Mais, dans un souci de reconstruction, cette loi crée un nouveau régime disciplinaire autour d’une nouvelle institution, le Conseil supérieur de la magistrature, constituée par la Cour de cassation siégeant toutes chambres réunies en formation disciplinaire. Elle veut ainsi donner ainsi, en guise de garantie d’indépendance, un régime disciplinaire plus protecteur aux juges, même si le droit de poursuite relève du ministre de la justice.

La seconde naissance procède directement de la Constitution du 27 octobre 1946. Inspiré par les travaux du CNR (Conseil National de la Résistance), ce CSM incarne la volonté de fonder une justice indépendante au regard d’un passé peu glorieux, marqué par son serment au régime de Vichy. Son programme est ambitieux. « Il assure, conformément à la loi, la discipline des magistrats, leur indépendance et l’administration des tribunaux judiciaires » (art 84). Totalement affranchi de son lien organique avec la Cour de cassation, placé sous la présidence du président de la République, il est doté d’un vaste bloc de compétence (carrière des juges, discipline, et administration des tribunaux). Le poids politique l’emporte dans sa composition (six membres élus pour six ans par l’assemblée nationale, deux membres désignés par le Président) par rapport à la composante professionnelle (quatre membres élus par le corps judiciaire).

La troisième naissance date de 1958 et se place sous l’égide du pouvoir exécutif. Il ne s’agit plus de donner les bases de l’indépendance judiciaire dans un cadre constitutionnel mais de rétablir la continuité de l’Etat républicain. En 1958, le fait de retirer à l’exécutif la gestion du corps judiciaire pour la confier à un organe indépendant ne peut qu’affaiblir l’Etat. Il s’agit avant tout d’en finir avec le régime des partis et les divisions qui ruinent l’esprit de la nation (Texte 3). Le général de Gaulle dans ses Mémoires d’espoir critiquait la composition du CSM de 1946 où les partis politiques avaient permis « l’intrusion de la politique dans l’administration de la carrière judiciaire qui exige l’indépendance ». Le but est de « redonner à l’Etat une magistrature digne de lui » (Michel Debré) et, dans ce but, le CSM se borne à « assister » le chef de l’Etat qui en désigne tous les membres. 

Il faut attendre les années 1990 et les travaux du « comité consultatif pour la révision de la Constitution » présidé par le doyen Georges Vedel pour noter une volonté de réforme audacieuse du CSM au sein d’un nouveau titre VIII de la Constitution intitulé « De l’indépendance de la magistrature ». A la suite du rapport Vedel, la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 rétablit l’élément professionnel dans la composition du CSM (élection d’une majorité de douze magistrats élus par leurs pairs) et supprime le monopole du chef de l’Etat dans la désignation des autres membres (trois sont désignés par le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale et un membre par le Conseil d’Etat). Le CSM comporte alors 16 membres, deux formations (siège et parquet) et déploie son activité dans trois lieux, reflets de son histoire : assemblée solennelle pour les postes les plus importants du siège au palais de l’Elysée (« CSM Elysée ») assemblée ordinaire au palais de l’Alma (« CSM Alma ») et conseil de discipline à la Cour de cassation.

La quatrième naissance du Conseil date du 26 janvier 2011. La loi n°2008-274 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République et la loi organique n°2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution réforme profondément le Conseil supérieur de la magistrature, en procédant à un triple renforcement : une indépendance accrue par sa composition et son fonctionnement, un professionnalisme reconnu dans le mode de nomination des magistrats et une transparence assurée par l'instauration de la possibilité pour les citoyens de déposer une plainte contre un magistrat.

Salle des délibérations
Salle des délibérations

Au long du XIXème siècle, la magistrature est soumise à un système d’avancement qui laisse des pouvoirs exorbitants à l’exécutif. L’idée d’une auto administration du corps judiciaire précède la naissance du CSM de 1946 et émerge peu à peu. Une évolution se dessine sous la IIIème République. Le décret Sarrien (18 août 1906) est le premier texte qui impose l’obligation préalable d’une inscription au tableau d’avancement.

Une commission de classement (composée notamment du premier président et du procureur général prés la cour de cassation) est mise en place. Mais le décret Briand (18 février 1908) la prive de toute efficacité ( le tableau est dressé par le garde des sceaux et non plus par la commission) avant d’être rétablie en 1927 (décret Barthou). Elle est remplacée par une commission spéciale (décret Doumergue, 20 février 1934) composée exclusivement de membres du corps judiciaire.

C’est dans le programme du CNR qu’on envisage la naissance d’un Conseil politique de justice (composé de magistrats et de politiques) qui devait assurer la nomination et la discipline des magistrats. En 1946, le CSM devait selon la constitution, élaborer lui-même les nominations et les avancements. L’article 84 de la Constitution est très clair : « Le Président de la République nomme sur présentation du CSM, les magistrats… ». Il devait aussi administrer les tribunaux et le corps judiciaire. Cette dernière ambition s’est heurtée très tôt aux positions des gardes des Sceaux successifs et de leurs administrations (voir point 9). En revanche, le CSM a exercé lui-même le pouvoir d’avancement par une étude minutieuse de ses dossiers et l’élaboration de critères spécifiques. Le bilan du CSM de 1946 est loin d’être négatif : pour la première fois, pendant douze ans, les juges ont pu rendre leurs jugements sans craindre de déplaire ce qui n’a pas, pour autant, fait disparaître les « interventions » qui semblent appartenir à notre culture politique (voir les travaux sur archives d’Alain Bancaud).
Le CSM de 1958 marque un certain recul au point qu’on a pu évoquer le passage d’une « administration active » à une « administration consultative » (Thierry Ricard). Son pouvoir de proposition avec avis conforme est limité (membre de la Cour de la cassation, président de chambre, premiers présidents, présidents des TGI) alors qu’il avait auparavant un pouvoir général de proposition des magistrats du siège. Sa compétence en matière d’avancement est dévolue désormais à la Commission d’avancement présidée par le premier président et le procureur général près la Cour de cassation. Sa mission de protection de l’inamovibilité est revendiquée par le Conseil d’Etat et désormais le Conseil constitutionnel. A partir de la révision de 1993, il est consulté pour la nomination des magistrats du parquet mais il ne rend qu’un avis simple sur proposition de la chancellerie. Les trois derniers ministres de la justice se sont toutefois engagés à suivre ces avis de manière systématique et, de facto, il n'a été passé outre à aucun avis défavorable de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet depuis l'année 2008.

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salon bleu

Les différents CSM de 1883, 1946 et, pour partie celui de 1958, ne concernent que les juges. Dans les projets du CNR à la Libération, le parquet devait passer sous le contrôle du ministère de l’intérieur. Alors même que l’ordonnance du 22 décembre 1958, véritable charte de la magistrature, instaurait une gestion unitaire du corps, le CSM de 1958 n’a aucune compétence à l’égard des magistrats du parquet. Ceux-ci restent gérés directement par le ministre de la justice.

Peu à peu, une interface est apparue grâce sans doute à la jurisprudence du Conseil constitutionnel en faveur du rattachement du parquet à l’autorité judiciaire mais aussi aux travaux du comité Vedel qui voulait consacrer une magistrature du parquet chargée de veiller à « une égale application de la loi ». Une commission consultative du parquet (à partir de la loi organique du 25 février 1992) donne un avis sur les propositions de nomination au parquet venant du ministre et une commission de discipline en fait de même pour les sanctions. C’est depuis la loi organique du 27 juillet 1993 qu’un même Conseil est compétent pour tous les magistrats avec la création de deux formations l’une pour le siège, l’autre pour le parquet dont les points de vue sont harmonisés par des réunions plénières. Les compétences du CSM en matière de nomination et de discipline absorbent donc les pouvoirs des commissions. Mais le CSM ne donne qu’un avis simple sur les propositions de nomination des magistrats du parquet et n’est pas consulté pour les nominations effectuées en conseil des ministres (procureurs généraux prés les cours d’appel et procureur général prés la cour de cassation.

La grande innovation de la réforme constitutionnelle résultant de la loi du 23 juillet 2008 est de soumettre à l'avis du Conseil supérieur les projets de nomination des procureurs généraux nommés jusque là en seul Conseil des ministres. Les trois derniers ministres de la justice se sont, en outre engagés à suivre de manière systématique les avis rendus en matière de nominations et de discipline par la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet  et, de facto, il n'a été passé outre à aucun avis défavorable de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet depuis l'année 2008, ce qui aboutit en réalité à un traitement identique pour tous les magistrats. Cette pratique qui veut le garde des sceaux suive systématiquement l’avis du Conseil, bien qu'il n'y soit pas constitutionnellement tenu, avait été suivi pour la première fois entre 1997 et 2002. En pratique, il n'a plus été passé outre à un avis défavorable de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet depuis l'année 2008.

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chambre commerciale

La loi de 1883 avait voulu unifier l’exercice du pouvoir disciplinaire en le confiant à la Cour de cassation siégeant en qualité de Conseil supérieur de la magistrature. Il s’agit alors d’autodiscipline corporative des juges mais aussi une autonomie protectrice de l’inamovibilité. Depuis lors, trois changements principaux peuvent être notés.

Tout d'abord, la saisine du CSM était très large sous la IVème République (garde des Sceaux, ministre d’outre mer, chefs de cour, particuliers ayant déposée une plainte au CSM, saisine d’office de ce dernier). Cette saisine a été réduite en 1958 au seul garde des sceaux et ouverte, récemment, aux chefs de cour par la loi du 25 juin 2001.

Ensuite, la composition du CSM disciplinaire était très discutée sous la IVème République du fait de la présence du Président de la République et du garde des Sceaux, juge et partie. Cette formation du CSM de 1958 revient à la tradition de la IIIème République puisqu’elle est actuellement présidée par le Premier président de la Cour de cassation et siège non plus à l’Elysée mais à la Cour de cassation. Les deux fonctions relatives aux nominations et à la discipline sont nettement séparées.

En dernier lieu, la procédure est longtemps restée secrète et les décisions interdites de publication. Depuis la révision de 1993, la formation compétente à l'égard des magistrats du siège rend une décision susceptible de recours en cassation devant le Conseil d’Etat ; la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet donne un avis au garde des sceaux qui peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat. Pour le reste, la procédure prévue pour les magistrats du siège et du parquet est la même : instruction par des rapporteurs, audience publique (création prétorienne de la formation parquet confirmée par loi du 25 juin 2001) et décisions désormais publiées dans un recueil.

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Marianne du CSM

Le Conseil supérieur de la magistrature apparaît pour la première fois en France avec la loi du 30 août 1883 relative à l’organisation judiciaire qui désigne la Cour de cassation, statuant en matière de discipline des magistrats, toutes Chambres réunies.C’est toutefois avec la Constitution du 27 octobre 1946 que le Conseil supérieur de la magistrature devient un organe constitutionnel autonome. Il est ainsi consacré dans le titre IX de la Constitution qui marque la volonté de fonder une justice indépendante. Le Conseil est alors présidé par le Président de la République, dont le vice-président est le garde des Sceaux.  Il est composé de six membres élus par l’Assemblée nationale, quatre magistrats élus par leurs pairs et deux membres désignés, au sein des professions judiciaires, par le président de la République. Les compétences du Conseil sont élargies. Il propose au président de la République la nomination des magistrats du siège ; il assure la discipline et l’indépendance de ces magistrats, ainsi que l’administration des tribunaux judiciaires. Il n’exercera pas, en fait, cette dernière compétence.

La Constitution du 4 octobre 1958 réforme l’institution. Sa composition est modifiée. Autour du Président de la République et du garde des Sceaux, qui restent président et vice-président, neuf membres sont désignés par le chef de l’Etat, soit directement (deux personnalités qualifiées), soit sur proposition du bureau de la Cour de cassation (six magistrats) ou de l’assemblée générale du Conseil d’Etat (un conseiller d’Etat). Les pouvoirs du Conseil sont limités, l’ancien Conseil ayant été dans l’incapacité d’exercer l’ensemble de ses prérogatives. Il ne propose plus au président de la République que la nomination des magistrats du siège à la Cour de cassation et des premiers présidents de cour d’appel. Il donne un avis simple sur le projet de nomination des autres magistrats du siège. Il est confirmé comme conseil de discipline des magistrats.

La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 et la loi organique du 5 février 1994 réforment profondément l’institution issue de la Constitution de 1958, tant sur la composition du Conseil que sur ses attributions.Deux formations sont créées, l’une compétente à l’égard des magistrats du siège, l’autre à l’égard des magistrats du parquet. Le Conseil demeure présidé par le président de la République, le garde des Sceaux en assurant la vice-présidence. Toutefois, les six magistrats composant chacune des formations sont dorénavant élus : cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet pour le Conseil compétent à l’égard des magistrats du siège et cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège pour le Conseil compétent à l’égard des magistrats du parquet. Ce système symbolise l’unité du corps judiciaire. Le Conseil est en outre composé de quatre membres communs aux deux formations, désignés par le président de la République, les Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat et par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat.

Les prérogatives du Conseil sont renforcées. Il procède dorénavant, non seulement à la nomination des magistrats de la Cour de cassation et des premiers présidents de Cours d’appel, mais aussi à celle des présidents des tribunaux de grande instance. Pour tous les magistrats du siège ne relevant pas du pouvoir de proposition du Conseil, un avis conforme ou non-conforme est désormais émis.  Enfin, la formation du Conseil compétente à l’égard des magistrats du parquet se voit attribuer un pouvoir d’avis simple, favorable ou non-favorable, pour toutes les nominations des magistrats du parquet, à l’exception de ceux dont les emplois sont pourvus en Conseil des ministres, procureur général près la Cour de cassation et procureurs généraux près la cour d’appel.

Une réforme du Conseil supérieur de la magistrature, visant à renforcer l’indépendance de la justice, est envisagée en 1997 puis engagée en 1998.Le Président de la République, Jacques CHIRAC, installa, le 21 janvier 1997, une commission présidée par Monsieur TRUCHE, premier président alors de la Cour de cassation. Elle déposa un rapport le 10 juillet 1997. Le projet de réforme reprit ces propositions, deux axes étant retenus : des nominations conformes aux avis du Conseil supérieur de la magistrature , le projet proposait que les 35 procureurs généraux et les 185 procureurs soient nommés par décret sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature ; et une absence d’intervention dans les affaires individuelles. Le renforcement des pouvoirs du Conseil avait comme corollaire pour éviter tout reproche de corporatisme une modification de sa composition et un accroissement de membres non magistrats. Le projet proposait que, sur 21 membres, le futur Conseil supérieur de la magistrature compte 11 personnalités extérieures et 10 magistrats.

La réforme du CSM a été adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale (06/10/98) et le Sénat (18/11/98). Les groupes de l'opposition ont approuvé le texte à une large majorité. Ce sont 697 députés et sénateurs contre 64 qui l'ont approuvée.

Le texte ainsi adopté est proposé au congrès le 24 janvier 2000, le Président de la République le retirant dans les derniers jours de sa présentation, le risque de ne pas obtenir la majorité des 3/5ème ayant été jugé réel. 

La loi organique du 25 juin 2001 modifie le mode d’élection des magistrats autres que les membres de la Cour de cassation et les chefs de cour et de juridiction, en adoptant le scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel. Elle a en outre modifié tant le mode de saisine que le mode de fonctionnement du Conseil statuant en formation disciplinaire.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique promulguée le 22 juillet 2010 confèrent une indépendance constitutionnelle, fonctionnelle et budgétaire complète au Conseil. Le 12 juillet 2007, le Président de la République Nicolas SARKOZY, prononce un discours à Epinal au cours duquel il annonce sa volonté de moderniser et de rééquilibrer les institutions de la Vème République. Par décret du 18 juillet 2007, le président de la République, M. Nicolas SARKOZY, crée un comité de réflexion et de proposition sur ces points, il sera présidé par M. Edouard BALLADUR.

Un rapport est déposé le 30 octobre 2007 qui comprend 77 propositions. Il est proposé en ce qui concerne le Conseil supérieur de la magistrature:

  • de mettre fin à la présidence du Conseil par le Président de la République et lui substituer dans cette fonction une personnalité indépendante,
  • d’élargir la composition du Conseil, les magistrats devenant minoritaires, et de ne plus faire du garde des sceaux un membre de droit,
  • de reconnaître au Conseil une compétence consultative pour la nomination des procureurs généraux,
  • de permettre aux justiciables de saisir le Conseil à titre disciplinaire.

Etapes de mise en oeuvre de la réforme

  1. Le Président de la République a adressé le 12 novembre 2007 à François FILLON, Premier ministre, une "lettre d'orientation" où il annonce ses choix pour les réformes institutionnelles. Il préconise pour le Conseil supérieur de la magistrature qu’il "ne doit plus être composé à majorité de magistrats et le président de la République doit cesser de le présider".
  2. Un projet définitif de texte constitutionnel a été élaboré en janvier 2008 après consultation des partis politiques. Soumis à l'examen du Conseil d'Etat, il a été  adopté en Conseil des ministres le 23 avril.Le Conseil supérieur de la magistrature a pris position sur le projet de réforme constitutionnelle le concernant dans un   communiqué en date du 15 mai 2008.
  3. Ce projet a ensuite été examiné par l'Assemblée nationale (http://www.assemblee-nationale.fr) lors de ses séances du 20 au 29 mai puis voté le 3 juin. 
  4. Ayant fait l'objet d'un examen au Sénat, du 17 au 24 juin, il a été adopté définitivement le 21 juillet par le Parlement réuni en Congrès à Versailles lors d'une session extraordinaire. 
  5. La réforme du Conseil implique l'adoption d'une loi organique chargée d'en assurer la mise en oeuvre. C'est à ce titre que le Sénat a adopté en première lecture le 15 octobre 2009 un projet de loi relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution. Lire le texte adopté en 1ère lecture...
  6.  L'Assemblée nationale a pour sa part adopté ce texte en première lecture le 23 février 2010 puis le Sénat l'a examiné  en deuxième lecture le 27 avril 2010 et l'Assemblée nationale le 18 mai 2010.
  7. Une discussion sur le rapport de la commission mixte paritaire est intervenue au Sénat le 22 juin 2010 et à l'Assemblée nationale le 23 juin.
  8. Le Conseil constitutionnel a ensuite été saisi du projet de loi organique dont il a, par décision du 19 juillet 2010, censuré 3 dispositions et formulé une réserve.
  9. La loi organique n°2010-830 du 22 juillet 2010 a été publiée au journal officel du 23 juillet.
  10. Dans l'attente de la mise en oeuvre effective du Conseil réformé, prévue le 23 janvier 2011, la loi organique n°2010-541 du 25 mai 2010 proroge la durée du mandat des membres du Conseil jusqu'à l'expiration d'un délai de 6 mois suivant la promulgation de la loi organique prise pour l'application de l'article 65 de la Constitution, et ce jusqu'au 22 janvier 2011.

La loi n°2008-274 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République et la loi organique n°2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l’application de l’article 65 de la Constitution réforme une nouvelle fois le Conseil supérieur de la magistrature, s'agissant de sa composition et de son fonctionnement, et de ses compétences, au regard notamment du mode de nomination des magistrats et de la possibilité pour les citoyens de déposer une plainte contre un magistrat. Le Conseil issu de la réforme, a pris ses fonctions le 26 janvier 2011.

Une nouvelle tentative de réforme initiée en 2013 n'a en revanche pas pu aboutir. Lors du Conseil des Ministres du 13 mars 2013, le Premier ministre avait présenté quatre projets de loi tendant à réformer la Constitution, portant respectivement sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, la démocratie sociale, la responsabilité juridictionnelle du Président de la République et des membres du Gouvernement, ainsi que sur les incompatibilités applicables à l'exercice de fonctions gouvernementales et la composition du Conseil constitutionnel. Sur l’ensemble de ces textes, seul le premier a fait l’objet d’un vote identique par les deux assemblées du Parlement, en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 26 avril 2016.

Mais tandis que le texte initial portait l’ambition d’une nouvelle composition du Conseil supérieur de la magistrature, où les personnalités qualifiées auraient été désignées par un collège indépendant, les magistrats retrouvant nombre majoritaire, où le Conseil aurait disposé du pouvoir de se saisir d'office de questions relatives à l'indépendance de l'autorité judiciaire et à la déontologie des magistrats, seules subsistaient deux avancées notables : les nominations des magistrats du parquet sur avis conforme de la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet et le pouvoir de sanction pour ces magistrats confié au CSM agissant comme conseil de discipline.

Pour être approuvé par le Congrès, le texte devait réunir la majorité des 3/5ème des suffrages exprimés par les parlementaires, ce qui semble désormais compromis, bien qu’arithmétiquement à la lumière du rapport entre les votes favorables et les suffrages exprimés par les deux assemblées, la révision constitutionnelle pourrait être approuvée par le Congrès. La répartition des voix à l’assemblée nationale, en deuxième lecture, lors du scrutin du 26 avril 2016, était la suivante :

Nombre de votants : 532

Nombre de suffrages exprimés : 488

Majorité absolue : 245

Pour l'adoption : 292

Contre : 196

Lors du scrutin du 4 juillet 2013 au Sénat, la répartition était la suivante :

Nombre de votants : 346

Suffrages exprimés : 206

Pour : 185

Contre : 21

Soit 477 voix favorables et 694 suffrages exprimés pour 925 parlementaires (la majorité des 3/5ème correspondent à 417 parlementaires).

Annexes

Le Conseil supérieur de la magistrature est un organe constitutionnel dont la mission est définie par l’article 64 de la Constitution de la République française du 4 octobre 1958 et la composition définie par l’article 65 du même texte

 Art. 64. -

Le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

 Il est assisté par le Conseil Supérieur de la Magistrature.

 Une loi organique porte statut des magistrats.

 Les magistrats du siège sont inamovibles

Art. 65. - 

Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège et une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet.

La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n'appartiennent ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée intéressée.

La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d'appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet.

La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l'égard des magistrats du siège.

Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.

Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.

La loi organique détermine les conditions d'application du présent article.

Les textes qui évoquent du Conseil supérieur de la magistrature suivent la hiérarchie des normes des textes de la cinquième République: Constitution, loi organique, loi simple, décret.

L'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée, portant loi organique relative au statut de la magistrature, précise les conditions de l'intervention du Conseil au regard de l'évolution des dispositions régissant la carrière et la discipline des magistrats. Outre le décret d'application du statut de la magistrature, divers autres textes ayant une incidence sur les modalités d'intervention du Conseil seront également présentés dans cette seconde partie.

La loi constitutionnelle n°2008-274 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République, par la modification de l'article 65 de la Constitution et la loi organique n°2010-830 du 22 juillet 2010 modifiant la loi organique n°94-100 du 5 février 1994 réforment profondément le Conseil supérieur de la magistrature.

Une loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 modifiée par la loi n°2010-830 du 22 juillet 2010 et son décret d'application n° 93-337 du 9 mars 1994 précisent les modalités de nomination des membres et de fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature.

Conformément à l'article 64 de la Constitution, une loi organique porte statut de la magistrature pour assurer l'indépendance de l'autorité judiciaire dont le Président de la République est le garant.

C'est pourquoi les magistrats, qui ne sont pas des fonctionnaires, bénéficient d'un statut spécifique résultant de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature qui précise les conditions de mise en oeuvre de cette garantie d'une justice véritablement indépendante. Ce texte a été modifié un certain nombre de fois depuis cinquante ans. Le fait qu'il procède d'une loi organique garantit que les dispositions modificatives adoptées par le Parlement sont nécessairement soumises au contrôle du Conseil constitutionnel avant leur promulgation.

La LOI organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature a récemment apporté d'importantes et substantielles modifications au statut de la magistrature.

Une loi organique particulière, non intégrée dans le statut de la magistrature, précise les conditions dans lesquelles les magistrats peuvent être maintenus en activité après leur admission à la retraite : Loi organique n° 86-1303 du 23 décembre 1986 relative au maintien en activité des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation.

L'ensemble de ces lois organiques est complétée par des décrets d'application :

Auriol (Vincent), Journal d’un septennat, 1947-1954, Armand Colin, 1970.

Balandier (Michaël), Le Conseil supérieur de la magistrature — De la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 aux enjeux actuels, Tome I (Thèse Droit), Paris, Éditions Manuscrit Université, 2007, 428 p.

Balandier (Michaël), Le Conseil supérieur de la magistrature — De la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 aux enjeux actuels, Tome II (Thèse Droit), Paris, Éditions Manuscrit Université, 2007, 428 p.

Bloch (Etienne), "Le CSM de la Constitution de la IVème République", in Etre juge demain, Presses Universitaires de Lille, 1983.

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De la Rocca (G), Le Conseil supérieur de la magistrature dans la Constitution de la République française du 27 octobre 1946, Thèse, Paris, 1949

Foyer (Jean,), Sur les chemins du droit, Mémoires de ma vie politique 1944-1988, Fayard, 2006

Ghaleh-Marzban (Peimane), La réforme du Conseil supérieur de la magistrature : vers de nouveaux équilibres, Les cahiers de la fonction publique, février 2011

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Guarnieri (Carlo) et Pederzoli (Patrizia), La puissance de juger. Pouvoir judiciaire et démocratie, Michalon, 1996

Guyot (Anne-Laure), L'évolution des rapports de la justice judiciaire et du politique : l'exemple du Conseil supérieur de la magistrature, Grenoble, IEP, 1996

Le Pogam (Michel), Le Conseil supérieur de la magistrature - éditions Lexis Nexis, collection Institutions-droit et professionnels, paru en septembre 2014, préface de Nicolas Molfessis, professeur à Paris II Panthéon-Assas

Masson (Gérard), Les juges et le pouvoir, Moreau/Syros, 1977

Noque (Alain), Le Conseil supérieur de la magistrature, Université de Paris I, Thèse, 1985

Quermonne (Jean-Louis) et Chagnollaud (Dominique), Le gouvernement de la France sous la Vème République, Fayard, 1996

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From democracy to juristocracyThe power of judges : a comparative study of court and democracy, Oxford University Press, London, 2002

Histoire de la justice en France, PUF, coll. "Droit fondamental", 2001

Normalisation d’une innovation : le Conseil supérieur de la magistrature sous la IVème République,Droit et société, n°63/64, p. 371 et ss., 2006

Galerie

Hôtel Moreau

L'indépendance du CSM

Parvis de l'Hôtel Moreau-Lequeu qui abrite le Conseil supérieur de la magistrature depuis 2013

Après la réforme du 23 juillet 2008, entrée en vigueur en 2011, le Conseil supérieur de la magistrature quitte le Palais de l'Alma et s'établit en 2013 au sein de l’hôtel Moreau-Lequeu, sis 21 boulevard Haussmann. La loi organique du 22 juillet 2010 a réformé en profondeur le Conseil, en renforçant son indépendance, dans sa composition comme dans ses modes de fonctionnement, en assurant une plus grande transparence de ses travaux, ainsi qu’une ouverture accrue sur l’extérieur, comprenant notamment la possibilité d’une saisine directe des justiciables en matière disciplinaire. Comme l'a rappelé Bertrand Louvel devant les auditeurs de justice de la promotion 2015, "l'histoire constitutionnelle de la magistrature depuis 1958 est celle d’une longue marche faite de petits pas vers davantage d’indépendance".

La Justice a besoin de permanence dans la planification de ses besoins et de ses moyens. Ne faut-il pas songer enfin à une gestion qui soit soustraite aux aléas des changements de politiques ministérielles et confiée à un organe qui n’en soit pas dépendant ?

Voici les termes du débat de la confiance publique dans la Justice qu’il nous faut ouvrir devant l’opinion, librement et sans crainte, avec sérénité et sans préjugé, pour la recherche d’une organisation harmonisée, simplifiée, lisible par le citoyen, régie par une éthique volontariste, inscrite dans la continuité de l’action et de la ressource, contrôlée bien sûr par le Parlement, la Cour des comptes, la société tout entière qui lui donne sa raison d’être.

Bertrand Louvel, audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation, 14 janvier 2016